Se encuentra ya publicado el Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda (las mayúsculas son suyas) que puede consultarse aquí .
El anuncio de estas medidas ha generado ya un considerable revuelo antes de su publicación y declaraciones a favor y en contra de ellas, unas basadas en la defensa de la función social de la propiedad y otras en la defensa simplemente del derecho de propiedad.
La cuestión reviste cierta importancia no sólo por las medidas en sí mismas sino porque ambas posiciones ideológicas ya están hablando de generalizarlas para todo del país (PSOE, ver aquí ) o su revisión por considerarse que este tipo de soluciones deben ser comunes para toda la nación.
En comentario de tanta urgencia como este, como pueden ustedes imaginarse, no podré entrar en grandes profundidades (quizá algunos aspectos puedan ser analizados posteriormente), pero sí hay algunas cuestiones generales de interés.
Comenzando con un examen puramente descriptivo, la norma lleva una Exposición de motivos en la cual después de invocar diversas normas que protegen la vivienda (desde la declaración de los derechos humanos pasando el Estatuto de Autonomía hasta llegar a la Ley 1/2010 de 8 de marzo reguladora del derecho a la Vivienda en Andalucía, que es la norma fundamentalmente objeto de modificación) pasa a expresar los fundamentos de la regulación que contiene.
Entre ellos, es interesante la consideración de que “a pesar de la importancia que la Constitución otorga al derecho a la vivienda, en la práctica es considerada un simple bien de consumo” A partir de ahí, procede al reconocimiento de la función social de la propiedad reconocida en el art. 33, la proscripción de las conductas antisociales y la mención de la subordinación de la riqueza del país al interés general, conforme al art. 128 de la Constitución (CE en adelante), así como el hecho de que estos rasgos permiten imponer deberes positivos, y no como límites externos sino como parte integrante del derecho mismo.
En este sentido considera que la desocupación de las viviendas merece un reproche social, particularmente en el caso de las personas jurídicas, y en especial entidades financieras y sus filiales inmobiliarias que –repitiendo el concepto antes mencionado- utilizan esos bienes como bien de inversión que implica un incumplimiento de la obligación de dar efectivo destino habitacional a las viviendas. También justifica su rápida actuación en invocando la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre cláusulas abusivas e indirectamente la cuestión de los suicidios.
Las medidas más importantes que impone son:
1.Modificar la ley 1/2010 para incluir en el contenido esencial de la propiedad de la vivienda el destino efectivo a la ocupación (art.25.2)
2. Establecer un procedimiento contradictorio para la declaración de vivienda deshabitada (art. 27 de la misma ley) con una prolija regulación; creando un registro al efecto (art.41). Puede compararse aquí con la antigua regulación.
3. El establecimiento de medidas de fomento, eso sí, limitada a las personas físicas.
4. Añadir un título VII a la ley 1/2010 en el que se establecen potestades sancionatorias y de inspección.
5. Introducir la declaración de interés social a efectos de expropiación forzosa del uso de la vivienda por un máximo de 3 años para la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social por estar incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria, estableciendo los requisitos para poder ser beneficiario en las Disposición Adicional Segunda (Pág. 90).
6. Medidas varias, modificando diversas leyes con objeto diverso: desde regular el silencio administrativo en algunos procedimientos, hasta obligaciones de comunicación, fianza de arrendamientos, etc.
Dicho esto, mis primeras impresiones son las siguientes:
Por un lado, desde cierto punto de vista, la medida es interesante, dado que actúa desde una perspectiva que hasta ahora no se había considerado: no busca tanto reformar el procedimiento de ejecución hipotecaria (para lo que además no tendría competencias) sino que busca solucionar el problema social que se plantea. Eso en sí mismo no es incorrecto y de hecho desde este blog se ha hecho alguna propuesta en un sentido similar.
Pero, desde otro punto de vista, la técnica que se usa quiere en insertarse dentro de la función social de la propiedad, que expresamente menciona, pero respira un espíritu intervencionista más propio de otros tiempos, con una regulación extremadamente larga (26 páginas) y que recaba para la Administración numerosas funciones y potestades, forzando, a mi entender, el concepto de función social de la propiedad que, aunque en efecto se reconoce ampliamente en la CE y es en cierta medida, bastante difuso, parecería que al menos se debería reconocer al propietario las facultades de goce y disposición.
Por otro lado plantea, en mi opinión, un problema competencial, pues la norma entra directamente en la regulación del derecho de propiedad. Obsérvese, por ejemplo, que en el artículo 1, que modifica a su vez el art.1 de la ley 1/2010, en su punto 3 define expresamente el “contenido esencial del derecho de propiedad de la vivienda”, diciendo que forma parte de él “el deber de destinar de forma efectiva el bien a uso habitacional”. El art. 33 CE establece una reserva de ley para la regulación de la propiedad y parece que, partiendo de los arts. 14, 149.18 y 139.1 de la CE habría que llegar a la conclusión de que el legislador estatal tienecompetencias exclusivas en materia de legislación civil y por tanto le corresponde la regulación delcontenido esencial de la propiedad y las condiciones básicas de su ejercicio, aunque su desarrollo pueda ser asumido por las Comunidades Autónomas. Ahora bien, de acuerdo con el art. 149.1.18, las CCAA que tienen facultades para la “conservación, modificación y desarrollo” de la ley civil foral “allá donde existan”, pueden incidir en la regulación de la propiedad si tienen preceptos dedicados a ello (a la propiedad) y si se interpretan ampliamente esas facultades de “modificación” de las CCAA y así ha ocurrido en Cataluña, Navarra, etc, habiendo recibido tales actuaciones la bendición del Tribunal Constitucional, con bastante manga ancha. Y las CCAA que no tienen estas facultades por no tener un Derecho civil propio anterior, no deberían poder incidir en ellas salvo que incidentalmente pudieran tocar la cuestión en normas sectoriales que fueran de su competencia, como sancionó también el TC en la famosa sentencia sobre la Reforma Agraria Andaluza. Andalucía no tiene ese Derecho civil histórico y por tanto está en el segundo grupo y francamente me resulta dudoso que sus competencias estatutarias en materia de vivienda (ver aquí) puedan justificar una intervención que define el contenido esencial del derecho de propiedad, no de modo incidental por sus competencias sectoriales, sino regulando su contenido esencial y entrando directamente en las facultades de goce y disposición de la vivienda, proscribiendo su consideración como bien de inversión. Esta última cuestión me parece especialmente interesante pues parece claro que lo que es un bien de inversión para unos puede ser un bien de uso y residencia para otros. Por otro lado, parece paradójico que se incluya como contenido esencial de un derecho un deber, y no se mencione ninguna facultad más.
Por otro lado, el recurso a la vía del Decreto-Ley parece cuando menos dudosa, y ello ya sin entrar en la cuestión de si las Comunidades Autónomas pueden disponer de este instrumento. En su momento algunos autores entendieron que sí era posible, al tener el Decreto Ley vedado solo el ámbito de las leyes orgánicas mientras que otros entienden que debe quedar excluido porque no coinciden sus ámbitos. EL TC acogió en su día esta segunda postura con matices en la sentencia de Rumasa. Y por ello parece todavía menos apropiado un decreto-ley autonómico.
Además, se crea un registro de Viviendas deshabitadas de carácter autonómico que pudiera violar la competencia exclusiva del Estado en materia de instrumentos y registros públicos (art. 149.1.8). Resulta también chocante el establecimiento de obligaciones de prestar información “sin necesidad de contar con el consentimiento de las personas afectadas, en los términos dispuestos en la normativa reguladora de la protección de datos” que se establece para compañías suministradoras, entidades financieras e inmobiliarias (ver la modificación del art.27 de la ley 1/2010).
La regulación de la “expropiación temporal” podría incurrir en los mismos problemas competenciales indicados y, aunque se remite a la normativa general de las expropiaciones, no regula el justiprecio, aunque sí se hace una mención a él al hacer referencia a la obligación de pago por el beneficiario de una cantidad, limitada al 25% de los ingresos de la unidad familiar, y nunca superior al justiprecio (punto 9).
También me plantea ciertas dudas desde el punto de vista del principio de igualdad, por un lado, el peor tratamiento que se da a la propiedad de personas jurídicas (no tienen derecho a medidas de fomento) y, por otro, que la expropiación temporal tiene como objeto solo los desahucios instados por personas jurídicas y en las que el inmueble se adjudique a ellas y como beneficiarios solo a quienes sufran un procedimiento deejecución hipotecaria (punto 3. DA1ª) excluyendo por tanto otros ejecutantes y otros procedimientos.
Resulta significativa la creación de un Observatorio de la Vivienda (DA 5ª) y la manifestación de que no se dispone de medios suficientes para llevar a cabo las medidas (Exposición de Motivos y DA segunda punto 14: “En todo caso, lo establecido en esta disposición estará en función de las disponibilidades presupuestarias).
En resumidas cuentas, se trata de una norma que podría ser interesante por su finalidad pero que en su ejecución adolece, en un primer examen, de un intervencionismo excesivo, con riesgo de conculcar el contenido básico del derecho de propiedad, dando preferencia a la vía coactiva sobre la de fomento e incentivo (por ejemplo fiscal), y de invadir las competencias del Estado.
Por otro lado, expele en general el tufillo característico de las normas rimbombantes pero poco efectivas que recaban poderes para la Administración y crean multitud de órganos (probablemente innecesarios), pero que no cuentan con el presupuesto necesario para desarrollar su finalidad, aunque sí para ponerse medallas y recabar cargos.
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