Medidas contra los “desahucios”: del decreto-ley andaluz sobre la vivienda al Fondo Social de Viviendas

Publicado en la revista El Notario del Siglo XXI en el número 62, mayo-junio 2015.

Entre normas inconstitucionales y problemas de comunicación.

Los llamados “desahucios” -palabra popularmente comprensiva desde los lanzamientos hipotecarios hasta el desalojo arrendaticio- han mutado como concepto en los años de crisis desde el término técnico original para pasar a ser una palabra icónica, un referente simbólico que podría incluirse en lo  que Lakoff, neurolinguista, asesor de Zapatero, llamó “marcos de referencia”.

Los marcos son estructuras mentales que conforman nuestra forma de ver el mundo, nuestras metas y planes, y que pertenecen al inconsciente cognitivo. E indudablemente los “desahucios” entran dentro de un determinado marco de referencia que muestra gráficamente las consecuencias de la crisis en la imagen de muchas personas expulsadas de sus viviendas, lo que se explica dentro de este marco porque el sistema capitalista está pensado para las instituciones y no para las personas, al punto que la alcaldesa Carmena y otras candidaturas mencionaron el tema de los “desahucios” como punto prioritario de su programa y, quizá, este haya sido uno de los conceptos que han decidido el voto a favor de unos, que exigen reformas, y se lo han quitado a otros, que alegan haberlas hecho y que afirman que únicamente padecen “problemas de comunicación”.

¿Qué hay de cierto en todo ello? ¿Cuáles son los hechos? El primero es que el problema de las ejecuciones hipotecarias está ahí, y que desde 2008 hasta hoy ha habido 600.000 procesos de ejecución hipotecaria y que 100.000 familias se han quedado en la calle en los dos últimos años, cuando el 30% del parque de viviendas vacías de Europa se encuentra en España, según leo en un artículo del diario El Mundo de 22 de junio. Es decir, independientemente de nuestro “marco de referencia” -progresista o conservador- parece que tenemos un problema que es necesario abordar. Sin embargo, nuestro complicado entramado político no favorece las soluciones unitarias y útiles, como vamos a ver: las soluciones propuestas por el marco de referencia progresista se quedan en nada por voluntaristas e inconstitucionales y las propuestas por el marco conservador, se revelan inútiles por falta de voluntad política. Y el caso es que, el uno por el otro, la casa sin barrer.

Me explico, y comienzo por el punto de vista de las soluciones más avanzadas socialmente. Hace unos dos años escribía un comentario de urgencia en el blog “¿Hay Derecho?” sobre el famoso decreto andaluz sobre la vivienda (Decreto-ley 6/2013, de 9 de abril, convertido en ley el 1 de octubre del mismo año) que, entre otras cosas, procedía a introducir la expropiación forzosa del uso de la vivienda por un máximo de 3 años para la cobertura de necesidad de vivienda de personas en especiales circunstancias de emergencia social por estar incursas en procedimientos de desahucio por ejecución hipotecaria.

En ese post decía que la medida era interesante, pero que la norma adolecía de algunos problemas formales que iban a producir su inconstitucionalidad, fundamentalmente que invadía competencias del Estado al afectar dicha regulación al derecho de propiedad y que se hacía por decreto-ley, que en principio no podrían usar las Comunidades Autónomas. Y así ha sido, en efecto, porque la sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de mayo de 2015 declara la nulidad por las razones expresadas y por alguna más que se contiene en el texto: el Tribunal considera que la norma recurrida invade la competencia estatal prevista en el art. 149.1.13 de la Constitución (“coordinación de la planificación general de la actividad económica”) y estima que, aun cuando la competencia en materia de vivienda corresponda a las Comunidades Autónomas, es constitucionalmente legítimo que el Estado señale ciertas líneas directrices en este segmento de la Economía.

Pues bien, este conjunto de norma autonómica y sentencia del Tribunal Constitucional me sugiere los siguientes comentarios:

Primero, que hay ponderar lo importante que es hacer las leyes bien y oportunamente, y respetar las formas y los repartos competenciales entre los órganos que marca la Constitución. Otra cosa es el “legislar para la galería” que mencionaba antes: sirve para reforzar la ideología o hacer propaganda, pero a la larga es una pérdida de tiempo para todos.

Segundo, casi obiter dicta, que hay que decir que resultan sorprendentes a estas alturas ciertos votos particulares de la sentencia nada menos que de la vicepresidenta, Adela Asua, y de los magistrados Juan Antonio Xiol y Encarnación Roca (al de esta última se ha adherido Fernando Valdés), que insisten en negar algo que parece bastante obvio: el Estado también tiene algunas competencias en materia civil. No se puede estar forzando el sentido literal de las palabras y el espíritu de las normas para conseguir lo que no dicen ni quieren decir. Pero esto es harina de otro costal.

Tercero, que dicho todo lo anterior, o sea, que en un Estado de Derecho es necesario respetar las normas formales y de competencia, es preciso reconocer que la medida del gobierno andaluz tenía una virtud: daba una solución, al menos temporal a una necesidad social a la que el ejecutivo y el legislativo deberían subvenir porque está dentro de sus competencias y de sus obligaciones. Aquí no se forzaban daciones en pago, no se hacían escraches ni se paralizaba nada: parece evidente que no tenía mucho sentido echar a gente sin recursos a la calle para que a continuación el piso se quedara vacío durante meses porque nadie tenía ni ganas ni dinero para comprarlo.

Sin embargo, no basta con tener buenas ideas y tratar de favorecer al ciudadano. Hay que hacerlo en tiempo y forma y si no somos capaces de entender las reglas del juego, o no nos da la gana de hacerlo, estaremos perdiendo tiempo y, lo que es peor, el tiempo y el dinero del contribuyente. Por cierto, que resulta cuando menos sorprendente que la Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda, de la Comunidad Autónoma Vasca publicada en el Boletín de la Comunidad el 26 de junio, contenga medidas como el derecho subjetivo a un alquiler barato, un canon para pisos desocupados y la expropiación temporal de viviendas vacías propiedad de los bancos, sin que al parecer considere el Parlamento Vasco que la sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 26 de mayo vaya con ellos, cuando, previsiblemente la expropiación temporal que se contiene en ella tenga alguna identidad de razón con el caso resuelto por la sentencia. Probablemente sea debido a que los gastos que conlleve la impugnación vayan a ser sufragados directamente por el bolsillo de los parlamentarios que votaron a favor.

Lo que no quiere decir, como ya he adelantado, que pudiera ser oportuna una actuación ex post facto como la expropiación temporal u otras parecidas para resolver el gravísimo problema social planteado. Y entonces, ¿por qué no adopta medidas parecidas el gobierno de la nación, competente para ello? Pues lo cierto es que algo ha hecho lo que pasa es que es poco conocido pues la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, contiene una disposición adicional primera, en la que crea un Fondo Social de Viviendas (modificada para hacerlo más amplio en 2014 y prorrogado hasta 2016):

“1. Se encomienda al Gobierno que promueva con el sector financiero la constitución de un fondo social de viviendas propiedad de las entidades de crédito, destinadas a ofrecer cobertura a aquellas personas que hayan sido desalojadas de su vivienda habitual por el impago de un préstamo hipotecario cuando concurran las circunstancias previstas en el artículo 1 de esta Ley. Este fondo social de viviendas tendrá por objetivo facilitar el acceso a estas personas a contratos de arrendamiento con rentas asumibles en función de los ingresos que perciban.

2. El ámbito de cobertura del fondo social de viviendas se podrá ampliar a personas que se encuentren en circunstancias de vulnerabilidad social distintas a las previstas en el artículo 1 de esta Ley.

3. Un cinco por ciento de las viviendas que integren el fondo se podrá destinar a personas que, siendo propietarias de su vivienda habitual y reuniendo las circunstancias previstas en los apartados anteriores, hayan sido desalojadas por impago de préstamos no hipotecarios”.

Pues bien, han pasado dos años desde su creación y, al parecer, el mencionado Fondo ha resultado un fracaso. En total, los bancos cedieron 5891 viviendas, pero las solicitudes han sido escasas: en 2014 se recibieron 2061 solicitudes, un 42% más que en 2013 y sólo se han suscrito 2883 contratos de alquiler (hasta el pasado 29 de abril).

¿Por qué ha fracasado esta iniciativa que, en principio, es una buena idea? Previsiblemente porque el convenio entre las entidades y el gobierno de 17 de enero de 2013, que siguió a la norma (dado que el gobierno se limita a “promover”) establece unos requisitos objetivos excesivamente estrictos (exige una renta que no supere el limite de tres veces el Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples, unos 1600 euros); y unos requisitos subjetivos que imponen discriminaciones no demasiado comprensibles (a persona soltera se le requiere la misma renta para acceder a estas viviendas que a una familia numerosa) o incluso obligaciones en cierto sentido humillantes (las familias desahuciadas a acudir a la misma entidad que los desalojó a presentar los papeles para acogerse a la medida). Por otro lado, parece ser las entidades bancarias adheridas a este fondo admiten que los pisos puestos a disposición tienen un valor que oscila entre los 60000 y los 100000 euros, por lo que cabe la duda de si no habrán incluido las entidades en el fondo aquellas viviendas que no tienen manera de vender o alquilar y que quizá incluyéndolas en el fondo rentabilicen de alguna manera, o al menos, mejorarán con su inclusión su imagen. Roldán, presidente de la Asociación Española de la Banca, en un curso de verano, reconoció el fracaso y aseguró que “es un poco frustrante porque estamos haciendo un esfuerzo sincero y ese esfuerzo sincero no parece ser tal”.

En mi opinión, la realidad es que el FSV fracasa porque, una vez más, se usa el soft law de los convenios para resolver problemas sociales y el hard law de la ley Hipotecaria para resolver los problemas financieros de los bancos. El elemento reputacional no es incentivo suficiente, se ve, para que las entidades contribuyan voluntariamente a la resolución de un problema de gran magnitud. Y quizá están en su derecho de no contribuir voluntariamente, porque las entidades de crédito no son ONG. Pero para eso están los gobiernos, para tomar decisiones políticas y adoptar normas de hard law que presuponen unas preferencias y un orden de prioridades determinados. Y si no lo hacen, pueden sufrir las consecuencias que se derivan del cambio del voto en las elecciones, como en efecto ha ocurrido en las municipales.

Sin duda, podemos decir que ha habido problemas de comunicación y que no se ha trasladado la ciudadanía la existencia de este fondo (pocos conocen de una existencia); pero la verdad es que no es un problema de comunicación, es que es, según todos los indicios, el FSV es una medida huera, destinada desde su inicio al fracaso.

Desde mi punto de vista, la solución al problema de los desahucios no pasa por hacer ineficiente el sistema hipotecario español debilitando la posición del acreedor a través de la imposición de daciones en pago u otras soluciones que a la larga redundan en un encarecimiento del crédito con carácter general; ni tampoco por una exacerbación del derecho del consumidor a través de sentencias que, más que resoluciones judiciales, parecen normas legales y que generan inseguridad jurídica a todos los operadores del sistema. No, lo que procede es que el legislativo establezca unas reglas del juego claras, impidiendo las cláusulas abusivas mediante su inclusión en la lista negra; reclame a las entidades bancarias hasta el final las cantidades que el ciudadano ha tenido que poner para su salvamento y además habilite medios para que el problema social que genera la pérdida de la vivienda sea paliado debidamente, que esto sí que no altera para nada las bases del estado de Derecho ni la seguridad jurídica y además entra dentro de las competencias del Ejecutivo y del legislativo.

Pero sólo nos encontramos con medidas bienintencionadas, pero inconstitucionales; otras, también bienintencionadas, pero inútiles. Resumen, el uno por el otro, y los “desahucios” sin resolver.